Regulación y competencia en el transporte público de viajeros por carretera: reflexiones y análisis para un modelo sostenible
• España presenta un modelo de colaboración público–privada para la provisión de servicios de transporte de viajeros por carretera que está garantizando la prestación de un elevado grado de calidad y permitiendo, asimismo, una movilidad adecuada en todos los territorios.
• Los precios presentan una evolución más estable que la experimentada en otros países, lo que ha conferido certidumbre y generando predictibilidad para los usuarios, destacándose, de igual forma, en los últimos años una variación de estos precios inferiores a la registrada por la inflación general.
• En este contexto, cualquier posible cambio de modelo de gestión del transporte interurbano por autobús que tenga en cuenta las experiencias habidas en países de nuestro entorno, sobre todo en Alemania y en Francia debe considerar las diferencias y peculiaridades geográficas, sociales, industriales y económicas de cada país, sin soslayar otros efectos perniciosos que éstas han producido en sus respectivos países.
• Este sector, que cuenta con un elevado grado de competencia, se enfrenta con nuevas y mayores necesidades de movilidad de las personas que requieren tanto de un volumen superior de inversión como de un mejor marco jurídico que facilite el desarrollo de un modelo de contratación pública adaptado a esta nueva realidad.
El pasado martes, 29 de octubre, el presidente del Instituto de Estudios Económicos, Íñigo Fernández de Mesa, y su director general, Gregorio Izquierdo, presentaron en la sede de CEOE el informe “Regulación y competencia en el transporte público de viajeros por carretera: reflexiones y análisis para un modelo sostenible” en el que se ha realizado un análisis y evaluación tanto la estructura y características del sector como de su marco regulador, con sus logros y sus deficiencias, así como de sus posibilidades de mejora.
El sector de transporte de viajeros por carretera y su modelo de gestión en España.
El transporte, en general, y el de viajeros, en particular, es un sector estratégico para cualquier sociedad, tanto por su carácter instrumental para la actividad industrial y económica como para la satisfacción de las necesidades de movilidad de las personas y la vertebración y cohesión territorial.
En España, el marco regulador de esta modalidad de servicios de transporte se ha decantado –clara y tradicionalmente– por un modelo de competencia por el mercado. Este modelo de colaboración público–privada que está garantizando la prestación de los servicios con un elevado grado de calidad y permitiendo, asimismo, una movilidad adecuada en todos los territorios, aunque tendría margen de mejora y requeriría de cambios necesarios, no debería adoptar otras experiencias habidas en países de nuestro entorno que han ocasionado un detrimento de la estabilidad y certidumbre sobre la evolución de los precios, una minoración significativa del grado cobertura territorial y un empeoramiento de la calidad y la seguridad de estos servicios.
Nuestro modelo de provisión de servicio de transporte de viajeros por carretera responde a un sistema de transporte donde el autobús interurbano cuenta con un protagonismo superior al de otros países de nuestro entorno. Su cuota modal, esto es, el porcentaje de la demanda que utiliza este medio de transporte fue, en 2022, superior en un 98% a la registrada en Alemania y un 90% más elevada que la de Francia.
En 2023, el transporte de viajeros en autobús tuvo más de 788 millones de pasajeros en España, lo que representó un 52% del total de los desplazamientos con respecto a otros medios de locomoción, siendo líder en la media distancia (82,1%) y muy competitivo en la corta distancia (cuota del 48,8% del autobús frente al 51,2% del ferrocarril). Estas magnitudes confirman la importancia de este servicio para garantizar la movilidad de la población española en todos sus territorios, en un país que se caracteriza por tener grandes áreas de extensión muy poco habitadas, es decir, con una reducida densidad de población.
El perfil medio del usuario de este tipo de servicios de transporte se caracteriza por presentar una renta media – baja y por carecer de vehículo propio, si bien existe una elevada heterogeneidad por perfiles en función del territorio. Para estos usuarios, en la elección de este medio de transporte influyen tanto el factor precio como otros componentes relevantes como son las frecuencias y conectividad con otros modos de transporte, así como la calidad del servicio. En este sentido, el informe realiza una comparación de estos componentes destacando por un lado cierta similitud de tarifas de este tipo de transporte con respecto otros países de la UE, si bien en España se cuenta con una evolución de estas tarifas más estable que la experimentada en dichos países, lo que confiere certidumbre y genera predictibilidad, destacándose, de igual forma, en los últimos años una variación de estos precios inferior a la registrada por la inflación general.
Por otra parte, los usuarios españoles dan un elevado grado de satisfacción a este sistema de transporte al valorarlo el 83% como bueno o muy bueno, porcentaje superior al registrado en Francia (73%) y Alemania (60%) por ejemplo y, también, según las encuestas analizadas, la satisfacción por la frecuencia de servicios es muy superior en España (76%) frente a Alemania (61%) y a Francia (47%), al igual que la valoración en puntualidad y fiabilidad del servicio e interrupciones del servicio.
El informe destaca la importancia del grado de competencia que existe en el sector, donde su estructura empresarial del sector se caracteriza por la atomización, con más de 2.700 empresas de las cuales la mayoría son pymes. Existen varios grupos empresariales importantes, pero sin que pueda hablarse de oligopolio, ni mucho menos de situaciones monopolísticas (el mercado español son 1.400 concesiones que abarcan las del Ministerio y las de las comunidades autónomas operadas por 650 empresas distintas.). Estas empresas son muy sensibles a la variabilidad de los costes de producción, principalmente la energía y los costes laborales, si bien mantienen un parque móvil moderno, como resultado de las obligaciones impuestas por las Administraciones titulares de las concesiones.
La evaluación de distintos modelos de gestión del transporte interurbano. Experiencias en otros países y mejoras del actual sistema concesional en España.
El informe de Opinión del IEE considera el reciente debate sobre un posible cambio de modelo de gestión del transporte interurbano por autobús que se ha focalizado en extrapolar las experiencias habidas en países de nuestro entorno, sobre todo en Alemania y en Francia. Pues bien, el análisis del IEE ahonda en la consideración de que estas propuestas se realicen considerando las diferencias y peculiaridades geográficas, sociales, industriales y económicas de cada país, sin soslayar otros efectos perniciosos que éstas han producido en sus respectivos países.
Tanto Francia como Alemania presentan una densidad de población superior a la española y una red ferroviaria mayor lo que permite considerar este medio de transporte en una alternativa viable frente al autobús en estos países. A mayor abundamiento, el análisis sosegado de la experiencia alemana y francesa pone de manifiesto la producción de ciertos efectos claramente negativos que, de trasponerse en España conducirían a una distorsión y a un empeoramiento del sistema de transporte.
El IEE destaca esas deficiencias en tres categorías:
1) Eliminación o gran restricción de la competencia intramodal.
En Alemania el operador dominante acapara el 85% del mercado, mientras que, en Francia, se ha generado un duopolio en el que dos empresas se reparten el 99% del mercado francés (Operador 1 65% y Operador 2 35%). Un fenómeno que se ha reproducido en otros países como el Reino Unido, Suecia o Noruega. Esta situación conduce a situaciones de monopolio u oligopolio, reduciendo significativamente el número de operadores, elevando precios, reduciendo las conexiones y minorando la demanda de este tipo de servicios.
2) Reducción de rutas y frecuencias, y la concentración de servicios en las rutas más rentables.
En Alemania se produjo una reducción de las rutas cercano al 14% en los siguientes cuatro años, mientras que, por su parte, en Francia la cobertura territorial del transporte en autocar de Francia llegó a sus máximos registros en 2019, reduciéndose un 40% en los tres años posteriores. De igual forma, en ambos países, el volumen de pasajeros no se ha recuperado a los niveles existentes previos a la crisis de la Covid-19.
3) Disminución de la frecuencia y la calidad del servicio desregulado, que quedará al albur del operador dominante.
El principal argumento para proponer una apertura total de los servicios a la competencia es una supuesta reducción de las tarifas para los usuarios, siendo conscientes, al mismo tiempo, de que no todas las rutas existentes, cubrirían costes para estas compañías por lo que se propone mantener las mismas a través del sistema de obligaciones de servicio público, con el consecuente aumento del gasto público. Pues bien, la favorable evolución de los precios derivada del cambio del sistema de modelo de transporte hacia la competencia en el mercado no se ha producido en los términos esperados.
Si bien pudo producirse una disminución de los precios tras la desregulación del sector, los estudios analizados constatan que, conforme se iba contrayendo el número de empresas y concentrándose la actividad, los precios fueron gradualmente aumentando, en promedio, a tasas superiores a las de la inflación general en estos países. Podría haber sucedido que, bajo unas menores tarifas aparentes, se encubría un incremento real de precios ante la disminución de frecuencias y calidad del servicio ofertado en estos países.
Es más, cuando se observa la evolución comparada de los precios que afectan a los usuarios de transporte por autobús en los últimos años, se constata tanto un menor crecimiento en España con respecto a estos países, como una mayor estabilidad, certidumbre y predictibilidad de los mismos.
Por último, el informe de Opinión del IEE constata unos resultados muy favorables del modelo de colaboración público-privada de movilidad a través del sistema de transporte de viajeros interurbano en España en comparación con otras opciones desarrolladas en otros países. No obstante, el sector se enfrenta con nuevas y mayores necesidades de movilidad de las personas que requieren tanto de un volumen superior de inversión como de un mejor marco jurídico que facilite el desarrollo de un modelo de contratación pública adaptado a esta nueva realidad.
De esta forma el IEE, considera que esta contratación pública exige un mayor despliegue de soluciones innovadoras en infraestructuras, flotas limpias y nuevas tecnologías, así como cumplir con los retos de carácter social y medioambiental, sin detrimento de los elevados niveles de calidad y seguridad alcanzados.
En particular:
• Sería necesario la renovación y la duración de las concesiones, la mejora de los pliegos rectores de las licitaciones y el control de la prestación de los servicios concesionados, con un sistema de incentivos y penalizaciones debidamente monitorizado.
• De igual forma, resultaría imprescindible, y urgente, revisar y aprobar un nuevo mapa de servicios a nivel estatal en plena coordinación con las redes autonómicas y con la colaboración y audiencia de los principales agentes del sector.
• Lo anterior, debería ir de la mano de la obligada renovación y licitación de las concesiones caducadas y de los nuevos servicios que se deben prestar.
• En este sentido, la clave y la justificación técnica del modelo concesional radica en un proceso transparente y eficaz de licitación y renovación periódica de las concesiones.
Por último, el IEE señala que sería muy conveniente elaborar uno o varios modelos de pliegos rectores de las concesiones que introduzcan medidas para la modernización de los servicios y la solución a los sempiternos problemas detectados (bajas temerarias, subrogación de plantillas y flotas, actualización de costes y revisión de tarifas, incentivos y penalizaciones, reducción de emisiones, etc.).